Что нужно сделать для развития сельских территорий России

В соответствии с пунктом 22 Плана реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 11.08.2025 № 2149-р, Минсельхозу России необходимо скорректировать Стратегию устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 02.02.2015 № 151-р (ред. от 13.01.2017) (Стратегия УРСТ).

Ряд вопросов заслуживают обсуждения, среди них: 1) какие основные проблемы и вызовы в развитии сельских территорий являются наиболее актуальными в настоящий период и каковы перспективы их решения или трансформации в ближайшие 5-15 лет; 2) какие положительные эффекты и вместе с тем ограничения могут быть при агломерационном подходе к развитию сельских территорий, основанном на определении сельских опорных населенных пунктов (ОНП) и прилегающих территорий в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными распоряжением Правительства РФ от 23.12.2022 № 4132-р (ред. от 27.08.2025); 3) на какие основные вопросы развития сельских территорий должна отвечать Стратегия УРСТ; 4) по каким ключевым показателям можно наиболее точно оценить качество жизни на сельских территориях?

В России насчитывается порядка 50 городских агломераций. Стратегией пространственного развития РФ на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года (Стратегия), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28.12.2024 № 4146-р, упор делается именно на эту форму расселения.

Распоряжением Правительства РФ от 27.08.2025 № 2331-р «О внесении изменений в методические рекомендации по критериям определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий», утверждены распоряжением Правительства РФ от 23.12.2022 № 4132-р, они изложены в редакции приведенной далее.

«Настоящие методические рекомендации устанавливают критерии определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий в целях приоритизации оказания мер государственной поддержки на развитие сельских территорий и сельских агломераций.

Используемые в настоящих методических рекомендациях понятия «городская агломерация», «единый перечень опорных населенных пунктов», «опорный населенный пункт», «прилегающая территория» применяются в значениях, указанных в Стратегии.

Сельская агломерация - это совокупность опорного населенного пункта, соответствующего критериям, установленным в пункте 5 настоящих методических рекомендаций, и прилегающей территории, определенной в соответствии с критериями, установленными в пункте 6 настоящих методических рекомендаций.

Опорный населенный пункт, соответствующий критериям, установленным в пункте 5 настоящих методических рекомендаций, и (или) сельская агломерация могут претендовать на получение в приоритетном порядке мер государственной поддержки на развитие сельских территорий и сельских агломераций.

Опорный населенный пункт должен одновременно соответствовать следующим критериям:

а) включен в единый перечень опорных населенных пунктов;
б) не является административным центром субъекта Российской Федерации;
в) не входит в установленном порядке в границы (состав) городской агломерации;
г) расположен на расстоянии более 50 км по автомобильным дорогам общего пользования до границы населенного пункта с численностью населения более 50 тысяч человек, находящегося в границах соответствующего муниципального образования или в границах примыкающего муниципального образования, являющегося городским округом;
д) не является наукоградом;
е) не располагается на территории закрытого административно-территориального образования;
ж) численность постоянного населения в границах опорного населенного пункта на 1 января года, предшествующего принятию решения о предоставлении мер государственной поддержки, составляет не более 50 тыс. человек.

Прилегающая территория должна соответствовать следующим критериям:

   а) территория прилегает к границам опорного населенного пункта, соответствующего критериям, установленным в пункте 5 настоящих методических рекомендаций, и может включать:
   всю территорию соответствующего муниципального образования (городского округа, муниципального округа, муниципального района) или нескольких муниципальных образований, в случае если одним из них является городской округ;
   часть территории соответствующего муниципального образования или двух муниципальных образований (в случае если одним из них является городской округ), в случае если другая часть территории входит в установленном порядке в границы (состав) городской агломерации;
   часть территории соответствующего муниципального образования, в случае если для другой части территории муниципального образования определен иной опорный населенный пункт;
   всю территорию соответствующего муниципального образования (городского округа, муниципального округа, муниципального района), за исключением опорного населенного пункта или нескольких опорных населенных пунктов, также расположенных на территории соответствующего муниципального образования;
   б) территория имеет транспортную связанность с соответствующим опорным населенным пунктом по автомобильным дорогам общего пользования, которая обеспечивается регулярным транспортным сообщением по маршрутам общественного транспорта;
   в) постоянно проживающее население прилегающей территории имеет возможность получить услуги находящихся на территории опорных населенных пунктов бюджетных учреждений, которые располагаются в пределах часовой доступности по автомобильным дорогам общего пользования и доступны посредством общественного транспорта (в случае отсутствия аналогичных учреждений на более близком расстоянии);
   г) границы прилегающей территории не пересекаются с границами прилегающих территорий, определенных в отношении других опорных населенных пунктов.

В случае если одновременно несколько опорных населенных пунктов в границах одного муниципального образования (городского округа, муниципального округа, муниципального района) удовлетворяют критериям, установленным в пункте 5 настоящих методических рекомендаций, рекомендуется в границах соответствующего муниципального образования определять один опорный населенный пункт, за исключением случаев, когда расстояние между опорными населенными пунктами в границах одного муниципального образования составляет более 50 км по автомобильным дорогам общего пользования.

Несмотря на внесение ясности в вопрос определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий, работа по установлению федеральных количественных критериев отнесения населенных пунктов и административных районов к сельским и городским, будет со временем продолжена. Не исключено, что регионы наделят правом корректировать их в определенных пределах, исходя из специфики местных условий.»

Так же, следует заметить, что политика по развитию села является предметом ведения разных министерств и ведомств, а не частью аграрной политики, как сейчас установлено в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ (ред. от 31.07.2025) «О развитии сельского хозяйства» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2026), статья 4.1. «Устойчивое развитие сельских территорий», введена Федеральным законом от 22.06.2024 № 160-ФЗ.

Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, рациональное использование и охрана земель, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, обеспечиваемые в том числе в результате осуществления видов деятельности, не связанных с сельскохозяйственным производством, включая деятельность по оказанию услуг в сфере сельского туризма.

Сельскохозяйственные товаропроизводители наряду с сельскохозяйственным производством могут осуществлять деятельность по оказанию услуг в сфере сельского туризма и другие виды деятельности, не связанные с сельскохозяйственным производством, обеспечивающие устойчивое развитие сельских территорий.

Кроме того статьей 5 закреплено, что государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий (в ред. Федерального закона от 22.06.2024 № 160-ФЗ).

Основными целями государственной аграрной политики являются: 1) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров; 2) обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве; 3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов; 4) формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка; 5) создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства; 6) наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов).

Стратегия действий по реализации семейной и демографической политики, поддержке многодетности в Российской Федерации до 2036 года является документом стратегического планирования, определяющим основные направления государственной семейной и демографической политики до 2036 года (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 15.03.2025 № 615-р).

Под влиянием процессов урбанизации растет доля городского населения, отличающегося более низким уровнем рождаемости. Одновременно снижается рождаемость в сельской местности, что вызвано, в том числе, недостаточной развитостью инфраструктуры, включая доступность благоустроенного жилья, транспортного сообщения, услуг учреждений социальной сферы.

Динамика рождаемости традиционно повторяет динамику доходов населения. Рост уровня доходов населения с 2007 по 2013 год наряду с реализацией масштабной демографической программы способствовал повышению уровня рождаемости. Снижение реальных доходов с 2016 года отразилось на динамике рождаемости. Несмотря на достигнутые успехи по существенному снижению уровня бедности с 15,2% в 2006 году до 8,3% в 2023 году (за январь - сентябрь 2024 года - 8,6%), недостаточные доходы значительной части семей, высокая степень закредитованности не позволяют принимать решения о рождении детей. При этом потенциал влияния социальных мер на повышение благосостояния семей с детьми практически исчерпан, поэтому дальнейшую положительную динамику роста доходов необходимо будет обеспечить экономическими инструментами.

Вместе с сокращением рождаемости в РФ увеличивается доля лиц старших возрастов. На начало 2024 года численность населения в возрасте 65 лет и старше увеличилась практически до 25 млн человек, что составляет 17,1% общей численности населения, что на 4,2 %-пункта выше значения 2013 года (12,9%) и на 3,1 %-пункта выше значения 2006 года (14,0%). Рост доли населения старше трудоспособного возраста формирует новые вызовы для экономики и систем здравоохранения и социального обслуживания.

В области сбережения здоровья отмечается низкая приверженность граждан к сохранению и укреплению своего здоровья, недостаточная мотивация граждан к ведению здорового образа жизни, сохранению и укреплению репродуктивного здоровья.

Важными остаются вопросы помощи семьям в особых жизненных ситуациях, социального сиротства и семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Большая территория РФ и культурное многообразие народов, населяющих нашу страну, требуют особого внимания к разнообразию национальных и социокультурных традиций при разработке семейной и демографической политики страны.

Актуальные демографические вызовы обуславливают необходимость реализации комплексной государственной политики, направленной на создание дополнительных стимулов к рождению детей, инструментов всесторонней поддержки семьи на этапах создания семьи, рождения и воспитания детей, заботы о старшем поколении. На преодоление демографических вызовов должны быть направлены мероприятия во всех сферах, влияющих на рождаемость, смертность, ожидаемую продолжительность жизни при рождении, качество жизни семей с детьми, включая экономическую, жилищную политику, пространственное развитие РФ, включающее сельские территории.

По оценке Росстата, на начало 01.01.2025 в РФ проживают 146 119,9 тысяч человек (без учета Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области). В 2006 году, накануне старта реализации Концепции демографической политики, население РФ составляло 143,2 млн человек, а к началу реализации Концепции государственной семейной политики в 2013 году - 143,6 млн человек. Рост численности населения составил около 2 процентов по отношению к 2006 году и около 1,7% к 2013 году. Фактором роста численности населения стало вхождение в состав Российской Федерации в 2014 году Республики Крым и г. Севастополя.

Прогноз численности населения Росстатом (средний сценарий) свидетельствует о сокращении численности населения до 143,3 млн человек к 2030 году и до 140,96 млн человек к 2036 году. Указанная тенденция не учитывает вхождение в РФ в 2022 году 4 новых вышеназванных субъектов.

Естественная убыль населения остается серьезной проблемой демографического развития. В 2006 году Концепция демографической политики принималась с учетом высокой естественной убыли населения на уровне 687,1 тыс. человек. Далее естественный прирост населения наблюдался в 2013 - 2015 годах, но начиная с 2016 года наблюдается естественная убыль населения, которая в 2023 году, по данным Росстата, составила 500,3 тысяч человек, что в 1,4 раза ниже, чем в 2006 году. По оперативным данным Федеральной службы государственной статистики, в январе - декабре 2024 года естественная убыль населения увеличилась на 106,8 тысяч человек и составила 545,1 тысяч человек, за соответствующий период 2023 года составила 438,3 тысяч человек.

Прогноз численности населения Росстата (средний сценарий) предполагает, что естественная убыль населения продолжится, однако ее величина снизится с ожидаемых 675,1 тысяч человек в 2024 году до 507 тыс. человек в 2036 году.

На наш взгляд нуждаются в корректировке и четком определении список основных мер поддержки сельского развития. Цели ставятся в документах стратегического планирования – стратегиях, а их реализацию должны обеспечить, прежде всего, государственные программы. В настоящее время действует Стратегия УРСТ.

Нуждается в совершенствовании положение об информационном обеспечении (мониторинге) сельского развития и о подготовке соответствующего Национального доклада. В настоящее время Минсельхоз России готовит отчет о реализации Постановления Правительства РФ от 31.05.2019 № 696 (ред. от 27.01.2026) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Комплексное развитие сельских территорий" и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Ее принятие зависит от органов исполнительной власти, и не предусмотрено пока федеральным законодательством.

Село должно действительно стать территорией опережающего развития. Есть пожелание рассмотреть инициативу подготовки ежегодного «Национального доклада о развитии села». Документ будет давать объективную картину, обобщая результаты всех государственных программ, реализуемых на сельских территориях, информации о деятельности всех министерств и ведомств на них.

Важнейшая задача государства – создать условия, при которых жизнь на селе будет привлекательной, перспективной и комфортной. Для создания дополнительных точек роста необходимо существенно расширить перечень опорных населенных пунктов, включив в него крупные сельские поселения.
В новой редакции Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов РФ на период до 2030 (далее – Стратегия АПК), утверждена Распоряжением Правительства РФ от 08.09.2022 № 2567-р (ред. от 19.12.2025), предполагается, что для развития сельскохозяйственного производства экстенсивным способом необходима реализация мер по вовлечению в оборот земель сельскохозяйственного назначения. Она предусматривает проведение культуртехнических мероприятий, реконструкцию, техническое перевооружение и строительство новых мелиоративных систем общего и индивидуального пользования.

Для прорывного развития АПК необходимо обеспечить реализацию комплекса мер, направленных на эффективное вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развитие мелиоративного комплекса РФ, а также на формирование единой цифровой базы, позволяющей агрегировать все необходимые данные о состоянии отраслей, подотраслей и направлений указанных комплексов.

В рамках Стратегии АПК предусмотрены следующие варианты развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов: базовый вариант, который предполагает к 2030 году рост объемов производства продукции агропромышленного комплекса не менее чем на 25% и экспорта продукции агропромышленного комплекса не менее чем в 1,5 раза по сравнению с уровнем 2021 года; консервативный вариант, который подразумевает среднегодовой рост объемов производства продукции агропромышленного комплекса на уровне 1,5% при реализации текущих программ Минсельхоза России.

Декомпозицию этих целей подготовил Минсельхоз России: производство зерновых к 2030 году вырастет до 170 млн тонн (129,8 млн тонн в 2024-м), масличных культур — до 36,4 млн тонн (31,6 млн тонн), молока — до 38,5 млн тонн (34,1 млн тонн). Экспорт зерна при этом должен увеличиться до 81 млн тонн (75,4 млн тонн), растительных масел — до 8,4 млн тонн (7,8 млн тонн).

Устойчивое развитие сельских территорий нужно и можно достичь. Оно должно быть увязано со Стратегией АПК, другими аналогичными документами, всеми существующими и действующими программами, иными нормативными правовыми актами среднесрочного планирования, мерами государственной поддержки отрасли. Создаваемая система должна включать субсидирование приоритетных секторов, помощь малым и средним хозяйствам, рациональное использование природных ресурсов, в том числе почвенных, инновационные агротехнологии, цифровые решения, комплексное землеустройство и территориальное планирование, автоматизацию процессов, научное и кадровое обеспечение.

В статистическом наблюдении за сельскими территориями следует получать актуальную информацию об объектах социальной и производственной инфраструктуры по всем сельским поселениям.

Сейчас мероприятия по развитию сельских территорий реализуются в рамках не менее чем 15-и государственных программ. Возникает вопрос о консолидации соответствующего направления в виде отдельных разделов в действующих программах, с назначением Минсельхоза России единым координатором. Это позволит объединить разрозненные меры, оптимизировать объемы выделяемых финансовых ресурсов и добиться максимального результата.

Предлагаемые системные меры должны ответить, в том числе, на вопрос, - сколько, каких, где расположенных и какого качества почвенных ресурсов необходимо России для обеспечения продуктами питания собственного населения и расширения экспорта сельскохозяйственной продукции и сырья, как предписано в документах стратегического планирования, рассмотренных выше.

По нашему мнению можно сформулировать следующие предложения по ряду направлений корректировки Стратегии УРСТ. Приводим их ниже.

На основе анализа текущих вызовов и в целях повышения эффективности реализации предлагаются следующие ключевые направления для ее корректировки:
   
   1. Инфраструктурный суверенитет и адаптивность. Задача: снизить зависимость строительства и ремонта инфраструктуры от импортных поставок и логистических цепочек. Меры: внедрить в программы поддержки приоритет на использование местных строительных материалов и отечественного инженерного оборудования для объектов ЖКХ, социальной и дорожной инфраструктуры; стимулировать разработку и тиражирование модульных, энергоэффективных и менее капиталоемких решений для локальных систем водоочистки, отопления и утилизации отходов.

   2. Комплексное кадровое и инвестиционное развитие. Задача: интегрировать инвестиции в АПК в социально-экономическое развитие территорий. Меры: внедрить принцип «инфраструктурного сопровождения инвестиций», крупные проекты в АПК должны быть увязаны с обязательствами инвестора по софинансированию развития социальной, инженерной и жилищной инфраструктуры сельского поселения; расширить программы «Земский врач/учитель» до формата «Земский специалист», включив в них агрономов, зоотехников, инженеров, IT-специалистов для АПК и сферы услуг, с предоставлением мер поддержки (подъемные, ипотечные каникулы или частичное списание ипотеки); создать федеральную программу «Сельский предприниматель» с грантовой поддержкой и льготным кредитованием для горожан, переезжающих в сельскую местность для запуска несельскохозяйственного бизнеса (агротуризм, ремесла, цифровые услуги, переработка).

   3. Цифровая трансформация как основа нового качества жизни. Задача: ликвидировать цифровое неравенство между городом и селом. Меры: установить новый целевой показатель - 100% покрытие сельских населенных пунктов с численностью населения свыше 50 человек широкополосным интернетом (не менее 100 Мбит/с) к 2030 году; создать на базе сельских школ, библиотек и ФАПов цифровых хабов – точек коллективного доступа к цифровым образовательным, медицинским (телемедицина), госуслугам и правовой помощи; разработка и внедрение модели «умное село» как стандарта развития до 2030 года.

   4. «Зеленая» повестка и экономика замкнутого цикла. Задача: повысить энергоэффективность сельских территорий, создав новые источники дохода. Меры: внедрить субсидии и льготные кредиты для сельхозпроизводителей и муниципалитетов на установку возобновляемых источников энергии (солнечные панели, ветрогенераторы, биогазовые установки); запустить пилотные проекты по созданию региональных «биоэнергетических кластеров» на основе переработки отходов АПК (навоз, помет) в удобрения и биотопливо, решив тем самым экологическую проблему и создав новые товарные продукты.

   5. Концентрация ресурсов и точечное развитие. Задача: обеспечить максимальную отдачу от ограниченных ресурсов, создавая «точки роста». Меры:
провести идентификацию и поддержку «опорных сельских поселений» — населенных пунктов, обладающих потенциалом стать центрами экономического и социального притяжения для окружающих территорий, поддержка должна быть комплексной: от ремонта дорог и ФАПов до создания условий для бизнеса; стимулировать формирование агротуристических кластеров, объединяющих малый гостиничный бизнес, фермеров, производителей сувениров и объекты показа.

   6. Развитие сельских программ поддержки местных инициатив. Задача: обеспечить активное включение сельского населения, бизнеса и местного самоуправления в реализацию проектов по развитию социальной инфраструктуры и сельскохозяйственной кооперации на принципах инициативного софинансирования. Меры: провести анализ и тиражирование лучших практик формирования и реализации программ поддержки местных инициатив в регионах страны; обеспечить кадровую и организационную поддержку региональным центрам инициативного бюджетирования; расширить перечень проектов, формируемых на принципах инициативного софинансирования, в частности за счет федеральной и региональной поддержки инициируемых сельскими жителями доходогенерирующих проектов, в качестве инструмента развития сельскохозяйственной кооперации.

   7. Совершенствование системы мониторинга и управления. Задача: обеспечить управление на основе актуальных данных и современных показателей. Меры: актуализировать перечень целевых показателей, включив в него: доля ВИЭ в энергопотреблении сельских территорий (%); уровень проникновения широкополосного интернета в сельских домохозяйствах (%); индекс качества жизни в сельской местности (рассчитываемый на основе опросов); доля сельских школ, использующих дистанционные образовательные технологии (%); количество новых рабочих мест в несельскохозяйственных видах деятельности (тысяч в год).

Реализация предложенных мер позволит, на наш взгляд, приблизить нас к цели обеспечить не только устойчивость, но и опережающее развитие сельских территорий России.

Д.М. Хомяков
Профессор кафедры общего земледелия и агроэкологии
Факультета почвоведения МГУ имени М.В. Ломоносова